環境健康與法律:美國經驗借鑒

摘要：在環境健康與法律方面，美國的經驗在于它通過一系列法律成功地減少了公眾對空氣傳播、水傳播和其他途徑傳播的暴露風險。這些法律利用了各種機制和政策.它們都明確指出提高公眾健康是目標，把健康目標納入標準設置和其他要求中。相比之下，中國的環境法則較少提到公眾健康。如果更明確針對環境健康提出目標要求，中國的環境法在保護公眾健康方面將產生非常積極的效果。

關鍵詞：環境健康；美國經驗；法律框架

中圖分類號：D971.226.1　文獻標識碼：A　文章編號：1671-0169(2010)04-0040-05

一、引　言

2007年11月21日，中國正式發布了《國家環境與健康行動計劃(2007-2015)》。該行動計劃提出了一系列的目標以“建立一個節約能源、環境友好的社會，解決危害人類健康的環境問題，推動可持續的經濟與社會的發展”。初步研究表明，中國目前的環境法律框架在大多數情況下并沒有明確地把環境污染與健康聯系起來，也未把保護公眾健康當作一個首要目標。目前中國大多數環境法規對人體健康缺乏針對性，是導致對環境健康關注不足且力度不夠的一個可能原因。這一點也體現在中國要求進行監管的污染物以及監管程度方面。對中國環境管理制度的一個普遍看法(在中國文獻中也經常指出)是中國環境法律框架相對完善，但是實施卻有問題。這種說法只對了一部分。事實上，很多環境法規都充滿了缺陷，所以即使執法充分，這些漏洞也會嚴重破壞法律。

毫無疑問，不遵守中國環境法的行為也是一個主要問題。是否能夠產生實在的環境效益取決于守法和執法，而這兩點正是中國非常薄弱的環節。環境執法機構面臨的困境包括：工作人員嚴重缺乏、缺少資源、權力有限、地方政府施壓、不允許環保限制經濟發展等。同時，由于投訴和信訪熱線負擔過重，使得公眾很難擺脫各類違反環境法的行為的不利影響。更有甚者，一些專家質疑法律在中國近期內能否成為一種有效的工具，因為政府規劃作為一種管理工具和這種結構內在的激勵機制仍在發揮主導作用。但是，有關環境管理和法律實施不屬于本文討論的范圍。

鑒于中國正在考慮創建一個促進健康保護的環境法律框架，因此，本文試圖探討中國可否以及如何借助法律框架的建立，促進環境健康。為此，需要對中國的法律體系進行更深層次的研究以識別存在的差距和缺陷，進而提出有效的改革建議。本文重點將是介紹在美國使用的法律／監管機制的“工具箱”，這是與中國法律體系進行比較的基礎。

二、美國環境健康“工具箱”：環境法

約23個聯邦環境法構成了美國環境健康法的基本框架。美國的經驗在于它成功地減少了過去四十年公眾對空氣傳播、水傳播和其他途徑傳播的暴露風險(比如，自從1970年來，按照六個主要的標準，空氣污染物數量減少了50％強)。同時，在這40年中，美國大多數的環境健康法在某些方面也仍然有嚴重的違規現象，執法困難仍然很大(比如，空氣和水質量遠未達到目標，未能成功利用有毒物質控制法的工具)。這些都對中國有指導性意義，借鑒美國的經驗和教訓有助于中國避免美國存在的問題。

為了回應民眾日益提高的環境健康風險意識，也由于環境風險對公眾健康影響評估的推動，美國環境健康框架在過去的半個世紀內建立了起來。一方面。學術界進行很多針對具體的環境影響的科學研究，評估了環境變遷對公眾健康的影響，建立了識別和控制風險的方法；另一方面，美國發生了一些激起民眾關切的災難性事件，如1948年賓夕法尼亞州多諾拉小鎮大規模污染事件導致居民死亡的事件。印度博帕爾毒氣泄漏事件(導致2000多人死亡)以及之后的西韋吉尼亞聯合碳化物公司的工廠事件，促成了1986年緊急計劃與社區知情權法案的通過，以及由工業源有毒物質排放到環境的有毒物質排放清單數據庫的建立。

美國的法律制度主要是通過監管各種媒介(如空氣、水和食物)中的污染物以及有害物質或產品本身(如農藥、有毒化學品和固體有害廢物)來解決環境健康風險。

本文討論的適用法律如下：

1.清潔空氣法Clean Air Act(CAA)；

2.清潔水法Clean Water Act(CWA)；

3.安全飲用水法Safe Drinking Water Act(SDWA)；

4.聯邦殺蟲藥、殺真菌劑和滅鼠劑法案Fed-eral Insecticide，Fungicide，and Rodenticide Act(FIFRA)；

5.有毒物質控制法案Toxic Substances Con-trol Act(TSCA)；

6.資源保護和回收法案Resource Conservation and Recovery Act(RCRA)；

7.綜合環境反應補償責任法ComprehensiveEnvironmental Response，Compensation，and Lia-bility Act(CERCLA)；

8.緊急計劃與社區知情權法案Emergency Planning and Community Right to Know Act。

這一系列法律提出了一套廣泛的法律工具以降低污染并減少人類健康風險。下述的特點值得注意：首先，在聯邦一級發布的標準主要在州一級實施。其次，這些法律利用了各種機制和政策。有些利用了“以風險為基礎的標準”，標準的設定是基于保護健康的必要，而非成本或者可用技術。有些則要求“以技術為基礎的標準”，主要是考慮通過具體的技術可以實現的控制水平是什么。有些法案通過平衡物質的環境健康影響與監管的經濟成本之間的關系來防止“不合理的風險”。另外還有“市場手段”，比如清潔空氣法規定的排污權交易制度。污染控制投資是另外一個重要的機制，如清潔水法對廢水處理設施的大型投資進行了規定?！靶畔⑹侄巍币彩且环N方法，例如緊急計劃與社區知情權法案要求行業披露有毒排放信息，安全飲用水法要求把飲用水質量信息公布給公眾。在有些情況下，某些物質是完全禁止的，比如禁止在汽油中使用鉛，禁止在新的飲用水系統中使用鉛管和焊料等。最后，這些法案的一個共同特點就是通過提供研究資金來促進對這些問題的了解和認識。

三、空　氣

清潔空氣法是美國環境法律框架內解決公眾健康環境威脅的主要工具之一。清潔空氣法的一個明確的宗旨是：保護提高國家的空氣資源質量，以改善公眾健康與福祉，提高公眾的生產能力。

在選擇受控的污染物以及進行監管的過程中，公眾健康被給予充分的關注。該法案要求環?？偸鸫_定“有證據危害公眾健康或者福祉”的空氣污染物，實現保護公眾健康的目標。目前，有六種“標準”污染物：二氧化硫、二氧化氮、顆粒物(PMIO and PM2.5)、臭氧、一氧化碳和鉛。之后環?？偸鸨灰笾贫ㄟ@些污染物的國家環境空氣

質量標準(NAAQS)。該法案要求制定兩種不同的國家空氣質量標準?；緲藴室転楣姷慕】堤峁┳銐虻陌踩Ｕ?，包括敏感人群的健康，如兒童、老年人和哮喘病患者。二級標準則要求能夠保護公眾的福祉，防止能見度降低、建筑損壞等。值得注意的是這些標準的制定并不是依據經濟可行性和現有技術。

各州對達到以上標準負有主要責任。法案要求各州制定各州的實施計劃(SIPs)，并提出本州如何達到空氣質量標準的方案。各州實施計劃把各州劃分為不同的空氣質量控制地理區域。然后對各區域排放實施限制，使之符合空氣質量標準。具體手段包括給固定的空氣污染源發放排放許可，同時對各類移動源包括汽車的排放等進行限制。法案包括一些針對超過國家標準的地區且空氣質量嚴重惡化以及對沒有達到國家空氣質量標準的地區(非達標地區)的特殊限制和規定的條款。

除了六個標準污染物外，法案也對188種有害空氣污染物(HAPs)提出了控制要求，包括苯、四氯乙烯、二氯甲烷等。。法案要求這些有害空氣污染物來源使用最大可控制技術(MACT)，這有助于新污染源和已有污染源能夠在最大程度上減少空氣污染。在實踐中，環?？偸鹂疾烀總€工業部門表現最好的污染源的排放控制水平，之后環?？偸饘⒋_定排放底線。如果MACT控制仍然對受風險影響最大的個人(與大多數人不同)產生超出相對嚴格水平的風險，那么則要求其采取額外的措施。這些以技術為基礎的標準是在1990年作為修正案加入法案的，之前授權的是以風險為基礎的兩步走流程，也就是環?？偸鹗紫却_定在環境水平中有可能對健康有害的污染物，然后確定接受監管的排放來源。但是這種方法非常耗時，結果在十年中只對非常有限的有害空氣污染物制定了監管條例。

除了為空氣污染物和有害空氣污染物設置以風險為基礎的標準和以技術為基礎的標準外，清潔空氣法案1990年修正案建立了一個以市場為基礎的“減限排”機制，為二氧化硫的排放創造了可交易的“配額”。

對于移動污染源，清潔空氣法規定了燃料的成分以及汽車等各類機動車輛的排放控制措施。1990年修正案新加入了主要固定污染源，如制造商、電力公司和煉油廠的操作許可要求。清潔空氣法也禁止使用一些特別有害的物質，如用四乙鉛作為汽油添加劑。

清潔空氣法的遵守情況低于預期。1977年和1990年的兩次重大修正就是為了解決持續不斷的嚴重違規現象。到2000年，仍有一億多人生活的縣的臭氧或PM2.5超過了國家空氣質量標準0。即使如此，清潔空氣法案中的六個標準污染物的總排放在1970年至2005年間下降了53％，而GDP在同期增長了195％，汽車行駛里程增加了178％，能耗提高了48％，人口增長了42％。雖然部分排放的降低要歸功于經濟結構的改變、能效的提高和其他因素，但是人們普遍認為清潔空氣法在其中發揮了重要的作用。

四、水

(一)清潔水法(CWA)

該法是對排放到水域的污染物進行規定的最首要的法律。1972年的修正案規定：(1)在1985年實現污染物零排放；(2)在1983年中期使水質量達到“適宜釣魚”和“適宜游泳”的水平。上述期限早已過去，但目標仍未實現。

清潔水法的關鍵機制是控制點源污水向可航行的水域排放，這些污染源包括工業和政府設施，在1987年的修正案中又包括了工業和城市雨水溢流。CWA規定：除非得到許可，任何點源污水向美國可航行的水域排放都是違法的。整個許可制度的名稱是美國國家污染物排放削減(NPDES)許可證制度。排放標準是結合以技術為基礎的標準和以風險為基礎的標準規定的。起初，直到1977年，工業部門才利用最佳實用控制技術對排放進行了一般程度的控制。在1989年后，工業部門被規定使用可得的最佳技術(BAT)，這種技術同時在經濟上也是可行的。這些標準是一種基礎。每一個點源污染許可將按照污染源的大小、毒性、可得的控制技術以及接收航道的水質和規模進行具體規定。

在決定每一個污染源可以排放多少污染物的問題上，各州首先被要求確定某一水體的具體用途(比如休閑或者工業水體)，確定實現指定用途的水質量標準。然后各州必須確定可以排放多少某種污染物到一個給定水體中，一個給定點源污染可以排放多少污染物等。如果以技術為基礎的標準不夠達到已制定的水質量標準，各州則被要求設置一個最大日負荷量(TMDL)，以保障可以達到水質量標準。點源污染許可配額要根據水質標準的要求從嚴制定。同時可以要求城市和工業污水處理廠安裝新的污染控制技術以達到最大日負荷量要求。

清潔水法的另一個關鍵的污染控制機制就是廢水處理系統的大型聯邦投資計劃，從1972年開始已投資約3000億美元(定值美元)。

非點源水污染也是水污染的主要來源，如農業、礦業和建筑的溢流水，或者灌溉回流水等，都不受到清潔水法的許可制度的控制，而這些非點源排放占美國其余水質問題的50％。1987年的修正案沒有對非點源污染源做規定，但是要求各州開發和實施相關項目以控制非點源污染。

(二)安全飲用水法(SDWA)

該法涵蓋了各種水體，專門規定飲用水的使用，包括河流、湖泊、水庫、溫泉和為25人以上供水的地下水井。該法案的目的是防止化學品、動物糞便、農藥、人類糞便以及自然產生的物質對健康的風險。該法授權環?？偸鹨员Ｗo健康和可得的技術為基礎制定并發布基于健康的國家標準。該標準必須最大限度地實現減少健康風險帶來的益處，且所需成本是物有所值的。該法也提出了水源保護、操作人員培訓、水系統改進資助和飲用水質量信息公開等要求。

到2006年1月，環?？偸鸸剂?7種水污染物的標準，該法案也禁止在新的飲用水系統中使用鉛管和鉛焊錫。

五、殺蟲劑和有毒物質

聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法案(FI-FRA)對殺蟲劑和其使用進行了相關規定。FIFRA要求禁止在美國銷售任何未注冊、未標明許可使用和限制標簽的殺蟲劑。環?？偸皤@得授權注冊許可使用的殺蟲劑，且如果殺蟲劑使用方法不符合標簽使用規定則屬于違法行為。如果一種殺蟲劑被認為對公共健康和／或環境有危險，那么環?？偸鹦枰扇⌒袆?，把該殺蟲劑清除出市場。按照FIFRA的要求，生產和銷售殺蟲劑產品的公司必須在環?？偸鹱?，公司經理也須進行相關備案。目前在美國注冊的大多數殺蟲劑都是沒有接受現代安全審查的老殺蟲劑。FIFRA要求對約35 000種老殺蟲劑產品進行再注冊。然而，這個過程非常耗時，且成本高，許多注冊者拒絕再注冊。

有毒物質控制法(TSCA)于1976年通過，以回應人們關于有毒化學污染的關切，如哈德遜河的多氯聯苯(PCB)污染。法案授權環?？偸?，讓其(1)要求制造商和加工商進行現有化學品的毒性測試；(2)進行市場前篩查，鏟除未來

的風險，跟蹤所有新的化學產品；(3)控制已知的或者在現有化學品中發現的不合理風險；(4)搜集并傳播關于化學生產、使用以及對于人類健康和環境可能產生消極影響等方面的信息。

TSCA沒有實現其目標。在過去二十多年的時間里，在屬于該法覆蓋范圍內的八萬種化學品中，TSCA只給五種化學品制定了規則。其中一個原因是若環?？偸鹨笠患疑a商依照該法進行毒性測試，總署必須證明該化學品存在不合理的風險，且這樣的風險超出了化學品使用的經濟和社會價值。缺少毒性數據以及價值的不確定性使得環?？偸鸱浅ｋy確定這種“不合理的風險”。

六、固體和有害廢物法

(一)資源保護與回收法(RCRA)

該法通常被看作是對有害廢物進行“從搖籃到墳墓”式的控制的法律，也就是說該法的要求是針對有害廢物的產生者和傳播者，以及廢物處理、儲存和棄置設施的所有者和操作者。RCRA按照有害廢物對人類健康和環境的影響對有害廢物作出定義，法案包括了一系列國會關于環境與健康的研究成果，這些都更明顯地表明了有害廢物和人類健康之間的關系。RCRA要求環?？偸鸾⒂泻U物管理標準，建立一個有害廢物處理、儲存和棄置設施的許可項目。該法禁止未經事先處理的有害廢物在陸地棄置，給有害廢物焚燒和地下儲存箱，并要求在陸地棄置設施使用特定技術。

(二)綜合環境反應補償責任法(CERTCLA，或稱“超級基金法”)

該法處理的是責任問題以及與關閉、無人照管、無人控制的有害廢物丟棄場所有關的清理工作，或如法案的宗旨中所說：“旨在對釋放到環境中的有害物質規定責任、補償和緊急反應，并清理閑置有害廢物棄置場所?！盋ERTCLA的關鍵創新是建立了一種新的過程，包括界定、監察、恢復和關閉列入國家優先項目列表的未受控制的有害廢物棄置場，還建立了一個廣義的責任機制，界定了承擔棄置場恢復成本的相關方。一個場所列入國家優先項目列表的主要途徑之一就是在有害排名系統中獲得高分，這個系統考察該場所是否有可能或者已經排放了有害物質，并考察廢物的質量和毒性以及受影響的人數。

該法創建了一個基金(“超級基金”)，以期在無法獲得其他資金來源的時候支付相關費用。廣泛的潛在責任方(PRPs)包括某一場所的過去和現在的所有者或者操作者、向場所運送物質的人以及那些負責處理或棄置物質的人，這些責任方都要遵守“嚴格的聯合和若干”責任。換句話說，即使其他方也負有責任，任何PRP都可以對整個恢復的成本負經濟責任。鑒于很多PRP都已經離開相關業務，或者不能追溯，這個計劃降低了由政府承擔恢復成本的財政風險。

七、信息公開

信息公開是美國大多數環境法的主要特點，公開了相關信息，環保組織和社區就可以監督企業的環境表現，報告違規現象或者尋求公民執法(如通過公民訴訟)，或給政府施壓，敦促其加快行動步伐，提高環境質量。

要求公開的環境信息包括由政府監控的環境質量數據、許可證發放條件和違規情況、飲用水質量等。最全面的環境信息披露法當屬1986年的緊急計劃與社區知情權法案(EPCRA)。EPCRA建立了有毒物質排放清單(TRI)，清單要求有關組織和機構向環?？偸鹛峁┯嘘P六百多種有毒化學品的年度報告。TRI信息通過一個全國電腦化數據庫向公眾公開。美國國會建立了這個清單，認為公開有關有毒化學品排放的信息將提高公眾意識，讓公眾有依據向公司施壓，要求他們減少有毒化學品的使用和排放。從很多方面來看，清單的作用達到了預期的效果。社區組織和普通公民利用相關數據提出了加強監管的要求。公民組織如自然資源保護委員會和國際野生動物聯合會，利用公開數據找到并公開了國內污染最嚴重的企業。

八、結　語

美國諸多環境法律明確指出提高公眾健康是目標，把健康目標納入設置標準和其他要求中(如美國清潔空氣法)，相比之下，中國的環境法則較少提到公眾健康。中國立法如果更明確針對環境健康問題可以產生一些非常積極的效果，例如，推動那些更能保護公眾健康的標準的制定，促進對影響健康物質的有關規定的制定。

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