摘要：“小金庫”現象由來已久，僅改革開放以來，在全國集中開展的治理“小金庫”活動就有10多次，但目前私設“小金庫”的問題仍十分嚴重。2009年4月24日中央治理“小金庫”工作領導小組召開了全國“小金庫”治理工作電視電話會議，要求全國黨政機關和事業單位開展“小金庫”專項治理。全國深入開展“小金庫”治理工作，是中央針對反腐敗斗爭的新形勢、新任務而做出的重大決策，更是從源頭上防治腐敗的一項重要工作。所以，要想解決“小金庫”的問題，只有堅持標本兼治、懲防并舉的綜合治理方針，才能從根本上徹底杜絕這一集體腐敗現象。
關鍵詞：“小金庫”；性質及特點；危害及原因；治理
全國深入開展“小金庫”治理工作，是中央針對反腐敗斗爭的新形勢、新任務而做出的重大決策，不僅是經濟工作當中的一項重要任務，更是從源頭上防治腐敗的一項重要工作，還可起到為4萬億經濟刺激
計劃保駕護航的目的。所以，要想解決“小金庫”的問題，只有堅持標本兼治、懲防并舉的綜合治理方針，才能從根本上徹底杜絕這一集體腐敗現象。
一、“小金庫”的性質及危害
（一）“小金庫”的性質
“小金庫”指違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，化大公為小公、化小公為私有，未在本單位財務會計部門列收列支或未納入預算管理、私存私放的各種資金。由此可見，“小金庫”就是通過不正當、不合法渠道聚斂形成的“私房錢”，是在損害大公的基礎上來滿足一己私欲，其實質是一種損公肥私的工具，是席卷公眾錢包與公共財政的暗流，是集體腐敗，同時也是官員貪污揮霍、中飽私囊的暗箱。因此，設立“小金庫”就屬于一種侵占、截留、私分國家或單位收入的違紀違規甚至違法犯罪行為。
1、違紀?！吨袊伯a黨紀律處分條例》第113條、114條、117條、119條的規定，對隱瞞、截留、坐支應當上交國家的收入的或將以虛報、冒領等手段騙取的錢款合伙私分的或以個人名義私存公款的或違反有關規定擅自開設銀行賬戶的，追究主要責任者和其他直接責任人員，按情節輕重不同分別給予黨紀處分，直至開除黨籍，可見設立“小金庫”首先違反了該條例。
2、違規。違反《會計法》規定的財務管理制度，致使出現“兩本帳”、“多本帳”甚至假帳，從而使“小金庫”的資金游離在財務、審計監督之外。
3、違法犯罪。設立“小金庫”可能涉及的犯罪行為有以下5種：貪污罪：由個人或少數幾個人將“小金庫”資金據為己有或瓜分，數額較大的，就構成貪污罪。挪用公款罪：挪用“小金庫”資金歸個人使用，進行非法活動的，或者挪用公款數額較大，進行營利活動的，或者挪用公款數額較大，超過3個月未還的，就構成挪用公款罪。賄賂犯罪：以單位的名義，將“小金庫”資金“進貢”給上級單位或部門，達到一定數額時就會構成單位行賄罪；若以個人名義行賄的，則構成行賄罪。因以其個人名義行賄，說明行賄前已將資金據為己有，同時構成貪污罪。私分國有資產罪：以單位或集體名義將“小金庫”資金等國有資產私分給個人，數額較大的，構成私分國有資產罪。直接負責的主管人員和其他直接責任人員應被追究刑事責任。隱匿、銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計
報告罪：為逃避
檢查或擔心“小金庫”被發現，隱匿或者故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告，情節嚴重的，構成隱匿、銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報告罪。
（二）“小金庫”的危害
1、導致大量的國有資產流失，進而擾亂破壞財務管理秩序。設有“小金庫”的單位把本部門、本單位的小團體利益凌駕于國家利益之上，采取各種手段隱匿、截留國家財產，現在“小金庫”的資金數額越來越大，給國家財產和集體利益帶來了巨大的損失。
2、成為滋生腐敗、誘發職務犯罪的“溫床”。由于“小金庫”的資金掌握在少數人手中，他們隨意支配，任意揮霍，導致公款送禮、吃喝嫖賭等腐敗現象屢禁不止，嚴重腐化社會風氣，而且給少數人挪用、私分、侵占甚至貪污制造了“良機”。
3、損害了黨和政府的整體形象。一些領導干部私設“小金庫”并大肆揮霍資金，影響了干群關系，削弱了黨和政府在人民群眾中的威信，嚴重損害了黨和政府的形象。
4、行政機關、事業單位因利益驅使，導致出現亂攤派、亂收費等情況而聚集的“小金庫”，加重了企業和人民群眾負擔。
二、“小金庫”屢禁不止的原因
（一）小團體利益的驅動
一些單位領導對“小金庫”的危害性認識不足，是非觀念模糊，缺乏全局觀念，他們只考慮本單位的小團體利益，不考慮國家的整體利益。如有的貧困市縣，為了本地區多爭取上級的各方面補助資金，虛報冒領，設立賬外賬，拆東墻補西墻；有的部門或單位為了給其干部職工多發“福利”，也采取虛報冒領的辦法設立“小金庫”，不惜損害國家的利益，等等。
（二）監管部門監管乏力，甚至默許“小金庫”的存在
有的地方無法從財政上確保行政執法部門和單位的經費，因此就默許其從收費、罰款中自行解決，一些部門和單位便“大膽”操作，并善于“發揮”，毫無顧忌地設立賬外賬，明目張膽地搞“小金庫”；有的地方搞扶貧救助等公益性活動時，財政拿不出錢，就習慣于給下屬部門和單位攤派任務，并且往往對那些設有“小金庫”的部門和單位要求更多，這也從反面增添了這些部門和單位經營“小金庫”的底氣；甚至個別地方年底用收繳“小金庫”的錢來解決財政支出的困難，或用來平衡財政預算，等等。
（三）單位負責人財經法紀觀念薄弱
部分領導干部在思想上不重視財經政策和法律法規的學習，片面地認為只要不裝入個人腰包，為職工謀福利就不算違法，并且存有僥幸心理。即使“東窗事發”，依照老的處理方式，不過是接受“限額5萬元”的“最高處罰”，比之于違規違紀所取得的實際好處，這樣的風險和成本，基本可以不被考慮。
（四）財務管理工作薄弱
1、財務管理薄弱為“小金庫”的生存創造了條件，如用普通收據做賬、用白條抵現、無據憑證支出等造成的各種虛假支出現象；現金管理不嚴格，一些大額收入和支出不通過銀行轉賬，而直接用現金收付，有的甚至以個人名義將“小金庫”資金存入銀行，或干脆將現金帶回家中保管；收費管理混亂，一個單位多部門、多人收費現象較為普遍，等等。
2、由于現行的會計人員管理體制確定會計等財務人員屬于單位內部員工，他們的任免、薪酬標準、獎金等，都由本單位領導決定，他們甚至也是“小金庫”的直接獲利者，因此，他們從主觀上，沒有監督和抵制的愿望，而客觀上又無抵制的能力，多數人會選擇同流合污，幫助制造假賬，銷毀“小金庫”原始記錄，為檢查設置障礙。
（五）查處力度不夠，往往是重經濟處罰，輕個人處理
“小金庫”問題因為牽涉到千絲萬縷的關系和復雜的成因，有關部門在查處時不深入、不到位，沒有追根溯源，沒有對直接責任人給予相應的黨紀政紀處分。因此，國家以前多次組織過的清查活動，雖有收效，但遠沒有達到令行禁止的地步。另外，對沒有揣到自己腰包的“小金庫”資金，不管數額多大，在查處上一般都以違紀論處，而缺乏法律依據來追究有關人員的刑事責任。
三、預防與治理“小金庫”的對策
為了徹底鏟除“小金庫”這顆“毒瘤”，避免其以后再死而復生、故態復萌，我們認為應建立以下3大防線：
（一）第一道防線——建立不想設“小金庫”的機制
1、降低地方政府對“小金庫”資金的依賴。結合醫療、教育和社會保障領域的改革，在加大政府資金投入的同時，通過改革壓縮地方政府行政成本，從而降低地方政府對“私房錢”的依賴度。
2、加強思想法制教育，提高單位負責人自覺遵紀守法的意識。要通過黨性、黨風、黨紀教育，幫助廣大干部樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、地位觀、利益觀，努力筑牢拒腐防變的思想道德防線。要加強對領導干部和財務人員的財經紀律和法規教育，不斷提高他們遵章守紀的自覺性。要結合案例進行
警示教育，讓他們真正認識到“小金庫”對國家、單位、個人的危害性，做到警鐘長鳴，從而從心理上自覺地消除私設“小金庫”的念頭。
（二）第二道防線——建立不能設“小金庫”的機制
無論是從國家“大財政”的角度防范“小金庫”，還是從單位“小財務”的角度堵塞“小金庫”，都必須盡快加快財政體制改革和制度創新，同時加強監督，以從根本上鏟除“小金庫”滋生和存在的條件來實現從源頭上遏制“小金庫”。
1、嚴格執行“收支兩條線”管理。進一步完善“收支脫鉤”、預算內外統籌安排、綜合預算的管理方法。按照資產管理與預算管理相結合的原則和有關政策，將所有政府非稅收入納入國家財政預算管理之中，并改革和擴大非稅收入管理范圍。減少收費環節，運用財政票據電子化開票、自動化核銷管理系統，以避免財政性資金被擠占和挪用的現象，確保非稅收入及時足額入庫。
2、擴大國庫集中支付范圍。把國庫集中支付制度擴大到基層預算單位，確保預算資金?？顚Ｓ?。強化預算單位銀行賬戶管理，從嚴控制新開賬戶，進一步完善政府采購制度，推行公務卡制度，控制預算單位現金使用量，規范津貼補貼支付行為，逐步實行財政統發，強化對工資和津貼補貼支付的監管，這樣就可以最大限度地堵塞少數單位私設小金庫、曲線轉移財政資金的現象。
3、加強單位財務管理。合并單位賬務，一個單位設立一套帳并按月據實向主管部門和統計、財政、審計等部門報送會計報表。積極推進會計委派制，提高財務管理的科學性、適用性、有效性，在制度上保障單位負責人不犯錯誤或少犯錯誤。
4、落實舉報制度。充分發動群眾，發揮社會輿論和群眾監督的作用，重視舉報工作。各級紀檢、監察、財政、審計部門都要設立并公布舉報電話、舉報信箱，注意發揮網絡舉報作用。認真做好舉報的受理工作，建立舉報登記和查處督辦制度，指定專人負責，以做到件件有交待、事事有著落。要認真執行信訪工作保密制度，切實保護舉報人的合法權益，對打擊報復舉報人的，依法依紀從嚴懲處。對舉報有功的單位和個人給予重獎，從而使私設“小金庫”現象失去生存空間。
（三）第三道防線——建立不敢設置“小金庫”的機制
1、建立和完善責任追究制度。把“小金庫”問題作為黨風廉政建設的責任目標之一，明確各單位、各部門“一把手”是“小金庫”問題的第一責任人，一旦發現“小金庫”，除了對當事人進行處罰外，還必須對承擔直接領導責任的相關領導實行責任追究。新印發的《關于在黨政
機關和事業單位開展“小金庫”專項治理
工作的實施辦法》中的一大亮點就是明確了“對主要領導、分管領導和直接責任人要嚴肅處理”，真希望這次治理能真正遏制住“小金庫”的設立。
2、加大對“小金庫”的處罰力度。遏制“小金庫”泛濫及屢禁而不絕的最好辦法就是加大對私設“小金庫”行為的懲戒力度，只要發現私設“小金庫”，除了全額追回上繳財政外，還必須做到不論是哪個單位，也不論涉及到什么人都要一查到底，真正做到“該免的免、該罰的罰、該懲的懲”，對涉及到侵占、私分、公款私存等行為的，要嚴格追究刑事責任，甚至今后可以在《刑法》增加集體腐敗罪等罪名，對違法設立“小金庫”的行為以犯罪處理，只有這樣才能真正起到震懾作用。
參考文獻：
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中國財經報,2009-05-07.
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5、張萬里.對治理“小金庫”問題的思考[J].楚雄政報,2008(3).
（作者單位：保定市委黨校。作者均為副教授）
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